中共中央、国务院近日发布的《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》(即2023年中央一号文件)在“拓宽农民增收致富渠道”部分，特别强调要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地“三权分置”有效实现形式，深化农村集体经营性建设用地入市试点，赋予农民更加充分的财产权益。

要全面理解和贯彻落实中共中央、国务院文件精神，拓宽农民获取财产收益的渠道，缩小城乡居民的收入差距，需要在以下几方面推进农村宅基地制度改革。

一、赋予农村宅基地完整的用益物权，扩大农民获取财产收益的渠道

在传统计划经济体制下，农村集体所有的宅基地使用权只能由集体经济组织成员申请并无偿取得，具有一定的福利性质，是为了保障农村居民住有所居，这与给城市居民分配福利房大同小异。但是，随着经济的发展、收入水平提高和人口流动，越来越多的城乡居民不仅实现了住有所居，甚至拥有了多套住房，此时房屋除了居住功能，作为一种不动产，更多的具有了财产属性。

因此，建议通过进一步修改和完善相关涉地法律(包括《民法典》《物权法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《担保法》等)，赋予农村宅基地与城镇住宅建设用地同等的用益物权，特别是收益权。

二、赋予农村宅基地完整的担保物权，扩大抵押物流转范围

实现集体土地和国有土地同地同权，另一个重要方面是要赋予农村宅基地完整的担保物权。农村宅基地担保物权的有效实现，必须建立于土地要素可在城乡之间自由流动的基础之上。目前正在全国104个县(市、区)和3个设区市进行的第二轮农村宅基地制度试点改革，其中一个重要内容就是探索农村宅基地使用权抵押融资。

只有拓宽农村宅基地使用权的流转范围，提高其作为抵押物的处置效率，金融部门才愿意接受宅基地抵押，否则抵押贷款业务将会因为抵押物变现范围受限、成本较高、风险过大而无法推行。

三、应允许集体土地所有权人设置建设用地使用权

中国现行土地制度弊端之一是城乡土地分割，同地不能同权，具体表现就是农村集体土地没有建设用地使用权。

建设用地使用权本属于用益物权。《民法典》第三分编“用益物权”第十章“一般规定”第三百二十四条虽然规定“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，组织、个人依法可以占有、使用和收益”，但第十二章“建设用地使用权”却仅限于国有土地。如第三百四十四条所规定，“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利”。这意味着集体土地所有权人无权在集体土地上设置建设用地使用权，集体所有的住宅用地也不具有“建设用地”属性，而是仅作为“宅基地”单列在了第十三章。而第三百六十二条所规定的宅基地使用权人仅仅“有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，无权从中获取收益。

至于集体所有的土地作为建设用地的，按照第三百六十一条的规定，“应当依照土地管理的法律规定办理”，而2019年修订的《土地管理法》第六十三条规定，只有土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人才可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，这同样表明占村庄用地70%以上的住宅用地，并不具有建设用地使用权。

四、取消对集体土地入市不必要的限制，扩大宅基地使用权流转范围

2013年11月，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)要求“建立城乡统一的建设用地市场”。此后，党中央、国务院发布了一系列相关文件，如《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(2020年)、《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(2022年)，都要求健全城乡统一的土地市场，其中就包括土地大市场。这些文件为我们深化土地制度改革，构建城乡统一的土地产权市场提供了指导性原则。

据统计，中国农村现有集体建设用地约19万平方公里，相当于城镇建设用地的2倍以上，其中70%以上为宅基地，而农村目前常住人口不足40%，数千万亩宅基地长期处于闲置或低效利用状态。

《土地管理法》(2019年修正)只允许农村集体“经营性”建设用地入市，其他农村集体建设用地仍无法与城市建设用地同等入市，农用地更是如此。

所谓存量的集体“经营性”建设用地(即原有的乡镇企业用地)只占集体建设用地的14%，且大部分已经被占用，仅靠如此少量的农村集体土地入市，根本不足以搭建起城乡统一、竞争有序的建设用地市场。

应取消对集体土地入市不必要的限制，拓宽宅基地使用权的流转范围。农村集体土地使用权进入市场符合宪法精神，也符合“决定”精神，城乡融合发展必须发挥市场在城乡土地资源配置中的决定性作用，消除阻碍土地要素在城乡之间自由流动的制度障碍。

应当允许宅基地在符合城乡统一规划的前提下自主进入市场，允许农村大量闲置的集体建设用地入市，给城市工商资本下乡和城市居民到农村休闲养老提供必要的发展和生活空间。这样才能进一步吸引城乡资本助推乡村振兴，吸引城镇居民到农村旅游休闲养老，繁荣农村消费市场，拓宽农民获取财产收益的渠道。

同时，土地流转和农村剩余劳动力进城，都应建立在尊重农民意愿的基础之上，对于不愿意进城的农民，不愿意流转土地的农民，应充分尊重本人的意愿，但是对于愿意进城的农民，应通过提升土地的财产性收益，为其提供一定的经济基础，使其有能力在城市买房租房、安居乐业。

(作者 蔡继明 全国人大代表、清华大学社会科学学院教授)

编辑：李华山