保障农民土地权益的中国道路

杨燕绥　　

        大规模的机械化农业生产使得土地不可避免地走向集中。“土地如何集中”是我们面临的新问题，必须走出中国自己的一条路。

　　今天的中国依然是一个农业大国。从孙中山提出“耕者有其田”，到土地革命、人民公社，到建国后的农村家庭联产承包责任制，再到现代土地走向集中，出现了越来越多失地农民。时至今日，我们应该思考我国的土地政策在前期土地流转过程中出现的很多社会问题及其解决办法。

　　我国第一部《宪法》即确定了土地公有制度，农村土地为集体所有制。法律规定了土地所有权，但对农民土地使用权缺乏规制。大规模的机械化农业生产使得土地不可避免地走向集中。“土地如何集中”是我们面临的新问题，必须走出中国自己的一条路。中国正在修订《土地法》，农业部在前期已经开始推行土地登记制度，新一轮的城镇化建设开始了，在坚持土地公有制的基础上保护农民的土地权益，对土地的使用收益进行规制是我们今天必须面对的问题。

建立公有土地农户信托制度

　　农村用地从家庭承包合同转向土地登记制度，应当建立在土地信托基础上。信托是19世纪英国文化创造的管家的信任机制，20世纪的美国文化创造了信托公司。而当今中国应该走出国有土地信托管理的新道路和新文化。第一，建立农户信托制度。农户由农村居民家庭劳动人口减去拥有城市户口、工作和享有社会保障的人口组成。第二，按照信托的法律原理，农民应该有土地的所有权、使用权、收益权和处置权。这样可以保证农民在土地定价、土地流转的谈判中都全盘参与。第三，对农户口粮及其保障基本生活的农产品免交农业税，其他土地收益按照受益人纳税的原理纳税，激发地方政府经营农业的经济性。

　　由此在法律和治理的前提下，农民农村用地信托制度下，完善土地登记制度和流转监督制度，保证农民是国家土地受托人，拥有包括流转决策权和征地补偿索取权在内的全部产权。保证农民在土地上的收入，当农民失掉土地后，土地补偿用三元保障机制，保障农民的生存权、发展权和收益权，由此构成一个支持顶层设计的中国土地农民权益方阵式理论框架。

建立失地补偿三元保障机制

　　探讨补偿征地农民生存权、发展权和获益权的三元保障机制。该机制要保障农民的三个权利，首先是保障农民的生存权，也就是要保障农民的安置，包括货币补偿、住房保障。

　　保障农民的发展权，包括教育促进和就业促进，保障农民的入股分红权，包括流转决策、参与管理分红，所以对农民的补偿方式从三个角度来看，涉及到货币补偿、机会补偿、服务补偿和维权的契约保障。把这些综合起来，背后是农民权益的变农价值化。应当按照农民一生平均消费的公式计算农民的权益，然后再分别把计入货币、机会、服务和维权的部分，通过这种方式把政府的出让行为变为制度安排。

　　当然，农民离开土地会有一次性补偿，但这只是当前的生活安置，不是一生的生活费用。应该根据农民的年龄和他的财务生命周期所需的服务和安排，进行完整的顶层设计。

保障农民利益具有战略意义

　　重视农民问题对中国现代的发展有如下两个重要的战略意义。首先是澄清城镇化的内涵。城镇化不是“在城市摊大饼，将农村变成老弱病残之地”，农民市民化不仅指为进城农民发城市户口，城镇化的内涵是“农民市民化”、“农业生产工业化”和农村现代化，要用农村居民享有八大项公共服务的半径来考量城镇化的建设。其次是农村老年人超低的消费水平亟待改变，这将抑制中国的内需和经济发展。

　　“十二五”期间面临的一个重要问题就是怎样从“未富先老”走向“即老即富”。有两个群体需要关注，即合理补偿农民，让老职工福利房产残值能够增长。

　　在这个过程中亟待基于社会保障权益记录建立居民档案、信息共享、密钥管理和一站式服务体系，淡化户籍的作用，这需要推进服务型政府建设。

　　（作者系清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任）

　　来源：中国科学报  2013-04-15